REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1655 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Luciano Gradini, Alessandro Florean, Luigi Geronazzo, Lidia Ora Erede Anruta Pauletto, rappresentati e difesi dall'avv. Massimo Carlin, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278, ai sensi art. 25 c.p.a.;
contro
Comune di Portogruaro, rappresentato e difeso dagli avv. Chiara Cacciavillani, Ivone Cacciavillani, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale ai sensi art. 25 c.p.a. ;
Agenzia del Demanio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Stato, domiciliataria per legge in Venezia, San Marco, 63; Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Diocesi di Concordia - Pordenone, rappresentato e difeso dagli avv. Alvise Cecchinato, Susanna Geremia, con domicilio eletto presso Alvise Cecchinato in Venezia, S. Marco, 1642;
nei confronti di
Parrocchia di Sant'Andrea Apostolo, rappresentato e difeso dagli avv. Alvise Cecchinato, Susanna Geremia, con domicilio eletto presso Alvise Cecchinato in Venezia, S. Marco, 1642;
per l'annullamento
della deliberazione della Giunta comunale 10.8.2012 n. 126 con cui è stato approvato il Piano Urbanistico Attuativo (p.U.A.) n. 15 "Oratorio Pio X"; della deliberazione giuntale 3.7.2012 n. 104 di adozione del P.U.A. n. 15, della deliberazione del Consiglio comunale 16.4.2009 n. 77 con cui è stato approvato "l'accordo di pianificazione tra il Comune di Portogruaro e la Parrocchia di Santo Andrea Apostolo di Portogruaro, ambito Pio X", nonché dell'accordo stesso; nonchè con i motivi aggiunti depositati il 28.11.2012
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, della convenzione urbanistica stipulata in data 11.9.2012 rep. n. 24522 race. n. 9829, per Notaio P.Pasqualis in Portogruaro reg. il 17.9.2012, n. 1809, Serie 1 T, trascritta ai pubblici registri R.G. 26019, R.P. 18557, anno 2012, n. 18/09, conseguente all'approvazione del P.U.A.
n. 15, ottenuta a seguito di istanza del 9.11.2012; del permesso di costruire n. 42490 del 3.10.2012 relativo a "demolizione del fabbricato-oratorio esistente e realizzazione del primo stralcio per locali da destinare alle attività della Parrocchia - PUA n. 15 Oratorio
Pio X approvato con delibera di GC n. 126 del 10.8.2012"; della scheda istruttoria pratica edilizia 27.9.2012; dei pareri del Consorzio . di Bonifica Veneto Orientale 31.8.2012 n. 7545/02 e 27.3.2012n. 5903; del parere dell'Azienda U.S.L.L. n. 10 del 2.8.2012 n. 46280/30.7.2012; dell'autorizzazione di Acque del Basso Livenza S.p.a. 20.8.2012, atti conseguiti a seguito di istanza ex L. 241/1990 del 9.11.2012, esitata dal Comune con nota 16.11.2012 n. 50044 ed istanza 20.11.2012 esitata con nota comunale 21.11.2012 n. 50841.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Portogruaro e
di Agenzia del Demanio e di Parrocchia di Sant'Andrea Apostolo e
di Diocesi di Concordia - Pordenone;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2014 la dott.ssa Alessandra Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue ..
FATTO
Gli odierni ricorrenti sono, rispettivamente, consiglieri comunali (di minoranza) del Comune di Portogruaro (Luciano Gradini, Alessandro Florean e Luigi Geronazzo) e proprietaria di un'unità immobiliare a destinazione residenziale (Lidia Pauletto), posta a
confine con l'ambito oggetto dell'intervento cui sono riferiti i provvedimenti impugnati, oggetto della richiesta di declaratoria di nullità e/ o di annullamento da parte degli istanti.
La vicenda in esame riguarda un ambito posto nel centro storico del Comune di Portogruaro, già sede dell'Oratorio Pio X, compreso fra le vie Spalti, Camucina e Valle, per un'estensione di circa 12.000 mq.
L'area dell'Oratorio è da sempre stata utilizzata per scopi ricreativi, sportivi e di aggregazione della comunità cittadina ed in tal senso la destinazione urbanistica dell'area è sempre stata indicata come dedicata ad ospitare sedi culturali, sociali e ricreative.
Ciò sia in base al PRG risalente al 1999 che al successivo PRG, risalente al 2002, ove sono state confermate le predette destinazioni, con possibilità di intervento mediante approvazione di un piano attuativo, identificato in base all'art. 58 delle n.t.a. come "Piano urbanistico attuativo n. 15 - Oratorio Pio X".
In base alle previsioni di PRG l'indice territoriale è stato fissato in lmc/mq.
Alla destinazione di zona sopra ricordata si è altresì sovrapposta altra destinazione, di per sé non incompatibile, che assegna all'ambito la classificazione quale zona F2S- Zone per attrezzature e servizi di scala comunale, che anch'essa consente la realizzazione di strutture, sia pubbliche che private, aventi finalità pubblica a servizio della collettività (art. 51 n.t.a.).
Il medesimo ambito è stato peraltro oggetto nel 2009 di un accordo di pianificazione, ex art. 6 della legge regionale n.11 /2004, in virtù del quale il Comune e la Parrocchia hanno concordato, oltre alla riqualificazione urbana della zona, la realizzazione di un parcheggio sotterraneo, così come già previsto dal Piano Urbano del Traffico in precedenza approvato dal Consiglio Comunale ed inserito nel programma triennale delle opere pubbliche per il 2009/2011, da realizzare nel sottosuolo dell'area di proprietà della Parrocchia, che a tal fine avrebbe concesso il diritto di superficie nel sotto suolo e che,
in cambio, avrebbe usufruito di un incremento della volumetria realizzabile, rispetto a quella calcolabile in base all'indice territoriale, sino ad arrivare a 15.000 mc.
In base all'accordo, tale incremento di volumetria - che peraltro avrebbe interessato non solo la proprietà della Parrocchia, ma anche porzioni di terreno facenti parte del demanio statale, oltre che di proprietà comunale - sarebbe poi stato concretamente usufruibile
anche in altre parti del territorio comunale, mediante il ricorso agli istituti previsti dall'art. 36 della legge urbanistica regionale: invero, la volumetria di interesse per le necessità della. Parrocchia è considerevolmente inferiore rispetto a quella così ottenuta, da cui la sostanziale fruibilità in altri siti della volumetria eccedente.
Premesso, quindi, lo stato delle previsioni urbanistiche vigenti e le previsioni che, in base all'accordo di programma, avrebbero interessato, una volta recepite all'interno della strumentazione urbanistica comunale, l'area de qua, con il ricorso in esame, successivamente integrato da motivi aggiunti, gli odierni istanti hanno impugnato la deliberazione della Giunta Comunale n. 126 del 10.8.2012 di approvazione del P.U.A. n. 15 "Oratorio Pio X"; la deliberazione, sempre della Giunta Comunale, n. 104/2012 di
adozione del PUA; nonché la deliberazione del Consiglio Comunale n. 77 del 16.4.2009 con la quale è stato approvato l'accordo di pianificazione tra il Comune di Portogruaro e la Parrocchia di Sant'Andrea Apostolo di Portogruaro, ambito Pio X e l'accordo stesso, in quanto espressamente richiamati nelle delibere di adozione ed approvazione del PUA.
In tale contesto è stato altresì chiesto l'accertamento della conformità delle previsioni del PUA alla disciplina dettata dal vigente PRG e dell'eventuale nullità e/o inefficacia di tale accordo o comunque il suo annullamento per illegittimità, nonché l'accertamento della
nullità parziale del PUA n. 15 e degli atti connessi nella parte in cui dispongono, a favore della Parrocchia, parte della capacità edificatoria relativa a porzioni di terreno appartenenti al demanio dello Stato.
Con i motivi aggiunti successivamente depositati i medesimi istanti hanno altresì impugnato la convenzione urbanistica dell'11.9.2012, conseguente all'approvazione del PUA, nonchè il permesso di costruire n. 42490 del 3.10.2012, relativo all'intervento di
demolizione del fabbricato-Oratorio esistente e la realizzazione del primo stralcio per i locali da destinare alle attività della Parrocchia.
Il ricorso e i motivi aggiunti sono affidati ai seguenti motivi di diritto, che parte istante deduce sul presupposto della propria legittimazione ed interesse ad agire, riconducibile, quanto ai tre consiglieri comunali, alla lesione del proprio munus di componenti l'organo consiliare (in quanto il PUA, che avrebbe recepito l'accordo di pianificazione del 2009, è stato adottato ed approvato dalla Giunta Comunale); quanto alla ricorrente Pauletto, per le ripercussioni che le nuove previsioni contenute nel PUA avranno sulla proprietà, posta a confine con l'ambito oggetto del piano attuativo.
Prendendo quindi avvio dall'esame della conformità del PUA allo strumento urbanistico vigente, i ricorrenti, ritenendo non sussistente la pretesa conformità, denunciano la violazione degli artt. 19, 20 e 48 della l.r. 11/2004 e dell'art. 58 delle n.t.a., nonché l'eccesso di potere per insussistenza del presupposto, censura cui si ricollega il secondo
motivo, con il quale viene denunciata la violazione del disposto di cui all'art. 5, comma 13 del D.L.70/2011, convertito con modificazioni nella L. n. 106/2011, che consente, sul presupposto della conformità allo strumento urbanistico comunale, la concentrazione in capo alla Giunta delle delibere di adozione ed approvazione dei PUA.
Con i primi due motivi, infatti, i ricorrenti Consiglieri Comunali, di minoranza, lamentano la violazione delle proprie prerogative in quanto, in errata applicazione della normativa recentemente introdotta per effetto del D.L. 70/2011, convertito in L. 106/11, e soprattutto sulla base dell' errato presupposto per cui il Piano attuativo n. 15 è conforme alla disciplina urbanistica attualmente vigente per il Comune di Portogruaro, la valutazione dei contenuti dello strumento attuativo è stata attratta nelle competenze della sola Giunta, così privando il Consiglio e, a maggior ragione, i Consiglieri di minoranza della possibilità di conoscere e valutare i contenuti del Piano e soprattutto 1 contenuti derivanti dal recepimento dell' accordo di pianificazione approvato nel 2009.
In realtà, afferma parte istante, proprio il richiamo, contenuto nella delibera di adozione ed in quella di approvazione del PUA, di tale accordo non consente di riconoscere a tale strumento attuativo la pretesa conformità allo strumento urbanistico vigente sovraordinato: di conseguenza, non profilandosi la presunta conformità, non poteva
trovare applicazione, quale disciplina dell'iter procedimentale di adozione/ approvazione, la disposizione normativa, comunque contestata, di cui alla L. 106/11, che presuppone chiaramente ed inderogabilmente che lo strumento attuativo, per poter essere adottato/ approvato dalla Giunta, sia conforme al PRG, da cui la radicale nullità o comunque l'illegittimità della delibera giuntale n.126/2012 impugnata.
Al contempo, con ulteriore doglianza, parte ricorrente denuncia, sempre con riferimento alla normativa applicata nel caso di specie, la violazione ed il contrasto con il disposto di cui all'art. 42 del D.1gs. 267/2000 ed all'art. 20 della L.r. 11/2004, oltre che all'art. 33 dello Statuto comunale, in quanto le nuove norme introdotte dal Governo con il D.L. 70/11 hanno violato l'ordine delle competenze, così come disciplinato sia dal Testo Unico degli Enti Locali sia dalla normativa urbanistica regionale, nonché dallo stesso Statuto comunale, che a tale riguardo si è espressamente conformato.
La violazione delle disposizioni dettate, soprattutto dal T.U.E.L., è riconducibile al principio di carattere generale ed inderogabile contenuto nell'art. 1 del D.lgs. 267/00, che attribuisce alle disposizioni ivi previste il carattere di norme di principio, che non
possono essere derogate se non mediante espressa previsione.
Tale rilevanza è corroborata dal richiamo ivi contenuto all'art. 128 Cost., in modo tale da ricondurre ai principi costituzionali la previsione per cui ogni deroga legislativamente introdotta a carico delle disposizioni dettate dal T.U. deve essere espressamente prevista
quale modifica delle previsioni in esso contenute.
In buona sostanza, la norma statale, peraltro contenuta in un decreto legge, poi convertito, ma avente le caratteristiche di una legge "omnibus", non poteva avere l'effetto di alterare e modificare, seppure per le ipotesi ivi previste, l'ordine delle competenze così come dettato dal T.U.E.L. e recepito a livello di legislazione
regionale e regolamentazione locale.
In considerazione ciò, la difesa istante ha quindi prospettato - laddove rilevante ai fini della decisione del ricorso – la sottoposizione al vaglio della Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale delle norme applicate nel caso di specie.
Proseguendo nell'esposizione dei motivi di ricorso, parte istante ha quindi contestato i contenuti del PUA, rilevando in primo luogo che i vantaggi derivanti dall'incremento di volumetria realizzabile (grazie al recepimento dell'accordo di pianificazione del 2009) sono stati attribuiti unicamente alla Parrocchia, nonostante l'ambito interessato
dallo strumento attuativo comprenda anche terreni di proprietà del demanio, con conseguente evidente pregiudizio per lo Stato.
Al contempo, non risulta chiaro se, proprio in relazione ai contenuti dell'accordo, la destinazione attribuita all'ambito (servizi religiosi, sociali, culturali e ricreativi) sia stata rispettata da un PUA che sembra orientato a realizzare spazi destinati alla residenza e ad
attività commerciali/ direzionali.
Inoltre, proprio la diversa destinazione attribuita alla zona, ha evidenti riflessi sulla stessa possibilità di ottenere lo scomputo degli oneri di urbanizzazione, in quanto solo gli interventi che ineriscono alle opere di urbanizzazione secondaria, quali sono le pertinenze degli edifici di culto e le attrezzature fisse destinate alle attività di oratorio e similari degli enti di culto, possono essere esonerati dal pagamento degli oneri.
Sulla base dello stesso ragionamento, viene altresì denunciata la violazione dell'art. 17, comma 3 del D.P.R. 380/01, in quanto appare dubbia l'applicabilità della disposizione che prevede l'esenzione dal pagaclento del contributo di costruzione per le opere realizzate dalla Parrocchia, in qualità di Ente istituzionalmente competente, dato che, secondo le previsioni della convenzione, non tutti gli interventi sarebbero riconducibili all'attività della Parrocchia, essendo in realtà. realizzabili anche attività residenziali, commerciali e direzionali.
Per altro profilo, tenuto conto della destinazione F2S impressa all'area de qua, appare incomprensibile l'atteggiamento del Comune che, tenendo conto dell'effetto conformativo di tale previsione, avrebbe potuto conseguire i medesimi risultati mediante un accordo con la proprietà o mediante l'avvio delle procedure espropriative, mentre ha ritenuto di procedere mediante una convenzione che, previa corresponsione del prezzo di mercato delle aree e/o l'attribuzione di crediti edilizi, ha certamente determinato un danno erariale.
Infine, con specifico riferimento all'accordo di pianificazione del 2009, gli istanti denunciano la violazione dell'art. 6 della L.r. 11/2004 e degli artt. 11 e 13 della L. 241/90, rilevando come detto accordo sia del tutto fuorviato rispetto all'interesse pubblico perseguito, che non può essere ravvisato nella realizzazione di un parcheggio pubblico interrato a fronte di una così rilevate contropartita a favore della Parrocchia, in termini di incremento della volumetria realizzabile. Considerato, inoltre, che detto accordo deve, per espressa previsione di legge, essere espressamente recepito all'interno del P A T e quindi del PI, la sua approvazione, in un' epoca in cui non era nemmeno in itinere l'adozione di tali nuovi strumenti pianificatori, dimostra ancora una volta lo sviamento di potere verificato si nella fattispecie, senza contare l'assenza di uno specifico procedimento entro il quale inserire raccordo in corso di approvazione, onde garantire la reale partecipazione da parte dei soggetti interessati, cui rimane unicamente la possibilità di presentare osservazioni in sede di pubblicazione dello strumento urbanistico che lo recepirà. Con i motivi aggiunti sono stati quindi dedotti ulteriori vizi che hanno interessato i successivi provvedimenti assunti dall'amministrazione, quali sono la convenzione urbanistica stipulata in data 11.9.2012 ed il permesso di costruire n. 42490 del 3.10.2012, provvedimenti che, oltre ad essere viziati in via derivata, presentano comunque ulteriori ed autonomi profili di illegittimità, così come di
seguito riassunti.
Rileva, in primo luogo, parte ricorrente come la richiesta di permesso di costruire sia stata presentata quando ancora il PUA. non era stato approvato: in tal caso la richiesta doveva essere necessariamente respinta o comunque non doveva essere accettata o, quanto meno, doveva essere sospesa nell'attesa della definitiva approvazione del
PUA.
Al contrario, il Comune non solo . ha accettato la domanda (che difettando della dichiarazione del progettista attestante la conformità urbanistica dell'intervento era peraltro da considerarsi improcedibile), ma ha provveduto a richiedere integrazioni documentali, salvo rilasciare il titolo edilizio richiesto in tempi estremamente brevi
rispetto alla sopravvenuta approvazione del PUA.
Per altro profilo, il titolo è stato rilasciato con riferimento ad un intervento che avrebbe interessato anche un'area di proprietà . demaniale, senza che lo Stato sia stato in qualche modo coinvolto nella richiesta di permesso di costruire.
Infine, anche con riguardo al permesso di costruire, è stata rilevata la . violazione del disposto di cui all'art. 17, comma 3 del D.P.R. 380/01 per l'esonero dal pagamento del contributo di costruzione, trattandosi di opere che, secondo l'impostazione difensiva dei
ricorrenti, esorbitano dalle attività proprie dell'Oratorio.
La stessa natura di opera di urbanizzazione secondaria degli interventi assentiti, imponeva, peraltro, l'affidamento dei lavori per la loro realizzazione mediante pubblica gara, da cui l'ulteriore vizio di violazione delle norme dettate dal D.lgs. 163/06.
Da ultimo, con riguardo alla convenzione urbanistica allegata al PUA, parte istante denuncia ancora una volta il mancato coinvolgimento di tutti i proprietari delle aree interessate dallo strumento attuativo e l'illegittima previsione per cui la Parrocchia
risulta esonerata dal pagamento del contributo di costruzione, dall'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione primaria e di parte di quelle di urbanizzazione secondaria.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Portogruaro, la Parrocchia di Sant'Andrea e Apostolo e la Diocesi di Concordia Pordenone, nonché l'Agenzia del Demanio, le cui difese, sollevate eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse in capo agli istanti, hanno tutte concluso per l'infondatezza delle censure dedotte avverso gli atti impugnati.
In modo particolare, è stata preliminarmente rilevata la carenza di legittimazione dei tre ricorrenti Consiglieri comunali, in quanto non pregiudicati nel loro munus pubblico, stante la piena legittimità della procedura seguita e dell'adozione e successiva approvazione del PUA n. 15 da parte della Giunta Comunale, sul presupposto della piena
conformità del piano attuativo alle disposizioni dettate dal vigente PRG, non rilevandosi alcun profIlo di incostituzionalità della normativa introdotta, per tale specifica ipotesi, dalla legge 106/2011.
Quanto alla delibera che ha approvato l'accordo di programma, viene altresì rilevata la sua tardiva impugnazione, trattandosi di delibera assunta dal Consiglio Comunale ancora nel 2009, avente per oggetto un accordo che è comunque ancora del tutto improduttivo di effetti, essendo necessario il suo recepimento all'interno del P AT e del PI, che, quanto meno al momento della proposizione del ricorso, non risultavano neppure adottati.
Quanto alla posizione della ricorrente Pauletto, le difese resistenti hanno rilevato come, seppur trattasi di soggetto proprietario di area confinante con quella dell'intervento, nessun pregiudizio può ad essa derivare, quanto meno nei termini prospettati in ricorso, non essendo prevista alcuna servitù di passaggio gravante sull'area di proprietà, né è prevista in loco alcuna diversa destinazione urbanistica (residenziale, commerciale o direzionale) che in qualche misura possa essere di pregiudizio e detrimento patrimoniale per la proprietà della ricorrente.
Né le ulteriori circostanze dedotte nel corso del giudizio, al fine di avvalorare il pregiudizio derivante dall'intervento contestato, possono supportare l'interesse della ricorrente, trattandosi di profili che comunque non . incidono in modo pregiudizievole per la proprietà.
Quanto alla difesa dell'Agenzia del Demanio, l'Avvocatura dello Stato nel proprio atto di costituzione si è limitata a rilevare come il coinvolgimento dello Stato nella fattispecie de qua risulta limitato al solo mappale 287, appartenente al ramo idrico del demanio statale.
Nel merito le difese resistenti hanno comunque contro dedotto in ordine a tutte le censure contenute in ricorso e nei motivi aggiunti, sottolineando ancora una volta come il mero richiamo all'accordo di pianificazione contenuto nei provvedimenti impugnati non abbia alcuna rilevanza sostanziale né incida sulla legittimità degli atti impugnati, non trattandosi di atto dotato di effetti prima del suo recepimento nel P AT e PI.
Peraltro, a tale specifico riguardo la difesa del Comune ha sottolineato come avverso la sopravvenuta approvazione del P A T i medesimi ricorrenti abbiano provveduto a proporre autonomo ricorso (n.r.g. 545/13).
Rinunciata l'istanza di misure cautelari, le parti hanno quindi ulteriormente sviluppato le rispettive argomentazioni in previsione dell'udienza di merito.
Nelle more del giudizio decedeva in data 8.8.2013 la ricorrente Pauletto Lidia : con atto di costituzione volontaria e prosecuzione nel processo, depositato in data 12 maggio 2014, dichiarato l'intervenuto decesso, l'erede Pauletto Annita, per il tramite del proprio procuratore, dichiarava a sua volta la propria costituzione volontaria, al fine della prosecuzione del giudizio senza soluzione di continuità, confermando la richiesta di accoglimento delle richieste formulate in occasione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.
All'udienza del 18 giugno 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
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